כאוס משפטי: על התסבוכת של חוקי הקרקעות ביהודה ושומרון

45 שנה עברו מאז שישראל שיחררה את שטחי יהודה ושומרון ועדיין היא איננה טוענת לבעלות עליהם. התוצאה: מבחינה משפטית שולטת באזור מערכת משפט מסובכת המורכבת מארבע שיטות שונות, ואשר מונעת מן התושבים ניהול אורח חיים תקין. הוסף לכך אינטרסים פוליטיים של בעלי סמכות וקבלת ממש אבסורד. ועדה ממשלתית שהוקמה כדי לבחון דרכי חקיקה חדשות לפתרון בעיית הבעלות על הקרקעות אולי תכניס קצת סדר בבלאגן

עקיבא ביגמן (מוסף 'צדק' של מקור ראשון, 19.5.12)

הדבר האחרון שאפשר לומר על יוסף  עזרא הוא שהוא 'אויב'. עזרא, ששירת כחייל במלחמת ששת הימים, הוא ההיפך הגמור מזה. אבל כל זה לא משנה את העובדה שהבית הגדול שירש מאבותיו מוגדר על ידי המדינה כ 'נכסי אויב'. אם יש מקום אחד בעולם בו ייתכן תעתוע משפטי מסוג זה, הרי שהמקום הזה הוא חברון.

עזרא, בן למשפחה חברונית וותיקה, הוא היורש החוקי של נכסי משפחתו בעיר. אביו היה מאחרוני היהודים שעוד הגיעו למקום ערב הנכבה הגדולה שהפכה אותם לפליטים בארצם. כאשר כבש הלגיון הירדני את העיר הוא אסף את כל נכסי היהודים ומסר אותם לניהול האפוטרופוס הממלכתי, תחת הכותרת 'נכסי אויב' - האויב הציוני כמובן. כאשר כבשה ישראל את העיר בחזרה, היא לא ראתה את עצמה כבעלת הבית על המקום, והעדיפה להתנהג כמו אורח לרגע. הגעת? יופי. תשמור שלא יישבר, תנקה אחריך טוב טוב, ואם תהיה נחמד תשאיר גם מתנה למארח. בניסוח משפטי יותר קוראים לזה 'תפיסה לוחמתית'.

כמו כל אורח לרגע, הדבר האחרון שהמדינה רצתה הוא להתערב יותר מידי במנהגים וההרגלים של תושבי המקום, וכך נשתמרה מערכת החוקים הקיימת שכמו כל ילידי הארץ היא חצי אנגלית, חצי תורכית וחצי ירדנית. ומכיוון שהירדנים החשיבו את בית עזרא לנכס אויב, כך עושה גם ישראל.

המשמעות של הפלונטר האנטי-לוגי הזה היא שלמרות שמדובר ברכוש פרטי של יהודי תושב ישראל, את הנכס מנהלת בפועל המדינה. לבעלים, זה שבידיו זכות הקניין המקודשת כל כך, לא נותר אלא לרטון. אגב, כמו בית עזרא נמצאים כיום בחברון עשרות מבנים. להערכת גורמים ביישוב היהודי בעיר מדובר בשטח כולל שיש בו להכפיל ואף לשלש את גודלו של היישוב. כל המבנים הללו הם מבנים שהבעלות היהודית עליהם מוכחת ללא עוררין, והם נתונים כ'נכסי אויב' בידיו של הממונה על הרכוש הממשלתי.

מקרה זה, כמו רבים אחרים, ממחיש את גודלו של האבסורד המשפטי השורר כיום ביו"ש. העובדה שהתשתית המשפטית במקום מורכבת מאינספור תלאים של ארבע שיטות משפט שונות, בנוסף להעדר נכונות מצד המחוקק הישראלי להסדיר אחת ולתמיד לפחות חלק מהנושאים הבוערים, יוצרת מערך משפטי סבוך ומבלבל. חוות דעת ופסקי דין הנוגעים לשטחי יו"ש מלאים בפלפולים על משמעויותיו של חוק הקרקעות העות'מאני, שחוקק לפני כמאה וחמישים שנה, ובדקדוקים בדבר זכויותיהם של דיירים מוגנים במשפט הירדני או הוראות הרישום של השלטון המנדטורי. במצב עניינים שכזה, אין להתפלא על כך שקשה לכלי התקשורת בישראל לדווח כראוי על הנעשה בשטח גם אם היו ממש רוצים. ועדה בראשות שופט העליון לשעבר אדמונד לוי יושבת על המדוכה מזה כמה חודשים בניסיון לגבש המלצות לחקיקה מחודשת בכל הנוגע לשאלת המקרקעין ביו"ש. את מסקנותיה אמורה להגיש הוועדה בשבועות הקרובים. ואז צפויות להן תקופה לא קצרה בצנרת החוק הישראלית.

בכדי להבין במה מדובר בחרנו לסקור כאן כמה מקרי מפתח בתחום הקרקעות, שיסבירו לקורא על מה כל המהומה, ולמה קיימת התחושה כי כמו בטירונות, יש להניח את ההיגיון בשין-גימל כשחוצים את הקו הירוק.

טובתו של הנכס

נחזור לחברון ולבית עזרא. בדרכו של עולם, אפוטרופוס הוא גוף הממונה על ניהול נכסים עבור אדם שמסיבות שונות אינו מסוגל לכך. לנגד עיניו של האפוטרופוס אמורה לעמוד טובת הנכס ומוטלת עליו האחריות לבחור את השימוש הראוי שייעשה בנכסים עד שהבעלים המקורי יוכל לשוב למכורתו. כשמדובר בבתים ובחנויות, המהלך הנכון ביותר הוא להשכירם לגורם שחזקה עליו שיתחזק את הנכסים כראוי וישמור עליהם מפני פגעי הזמן. וכך באמת היה. לאחר שנפלה העיר בידי הלגיון הירדני, השכיר האפוטרופוס המלכותי את הנכס לבעלי חנויות חברוניים שהפעילו במקום בתי עסק שונים.

נוהג זה לא השתנה גם לאחר ששוחררה העיר ב-67' והשוכרים הערבים המשיכו להשתמש בנכסים גם תחת השלטון הישראלי. בינתיים, בקומות שמעל, הוקם באישור הממשלה בית דירות גדול בשם 'בית נחום ויהודה'. אלא שבשנת 2001, לאחר 'פרוץ השלום', כפי שמכנים בחברון את האינתיפאדה השנייה, הוחלט מסיבות ביטחוניות לסגור את השוק הערבי במקום ולהעתיקו – תוך פיצוי מלא לסוחרים – לחלק הערבי של העיר. מכיוון שמאז הנכסים עמדו ריקים, אך ראוי הוא שהאפוטרופוס הקרוי בעברית 'הממונה על הרכוש הממשלתי' ימצא שוכרים חדשים שיאכלסו את המקום וידאגו לתחזוקתו. אלא שמשום מה זה לא קרה. לאחר שבקשות חוזרות ונשנות של היישוב היהודי להשתמש בנכסים לא נענו, נכנסו למקום כמה משפחות ושיפצו אותן לדירות נאות.

בשנת 2007 הוצא כנגד התושבים צו פינוי. כאשר הם פנו לוועדת העררים הצבאית, המתפקדת כמעין ערכת ערעורים בכל הנוגע להוראות המנהל האזרחי ביו"ש, קבעו השופטים כי אף על פי שפורמאלית צודק הממונה על הנכסים והוא רשאי לפנותם, הרי שהעובדה שמגורי המשפחות במקום הביאו לשיפור משמעותי במצב הנכס צריכה לבוא לידי ביטוי כשיקול מרכזי בהחלטותיו. "בביקורנו במקום התרשמנו מן העליבות וההרס בחנויות במבנה הסמוך", כתבו שופטי וועדת העררים בפסק הדין. "עליבות והרס שנראו מצערים במיוחד לנוכח השימוש המועיל שעושות המשפחות בשתי החנויות... תוך שמירה על הנכסים וטיפוחם". השופטים גם מתחו ביקורת נוקבת על הממונה: "חובת הממונה לנהל ולשמור כל רכוש ממשלתי המופקד בידו, וכאשר הנכס עומד ריק ונטוש אין חובה זו מתמלאת כראוי... הותרת חלקה מיותמת מאדם, איננה מהווה ניהול ראוי של הנכס, ואין בה תועלת לציבור. נראה ברמה גבוהה למדי של וודאות, שהשימוש הנכון היעיל והיחיד האפשרי בנסיבות העניין, הוא לאפשר למשפחות...לגור בחנויות".

בשורה התחתונה נקבע כי היישוב היהודי יגיש בקשה מסודרת לקבל לידיו את הנכס, וכי הממונה על הנכסים ייבחן אותה על פי פרמטרים של טובת הנכס, תועלת הציבור ורצון הבעלים המקורי. היישוב היהודי מיהר לעשות כן, ויחד עם נציג הבעלים, יוסף עזרא, הגישו את בקשתם. אלא שמאז חלפו כחמש שנים בהם בקשתם לא נענתה, ולמעשה דבר לא השתנה.

וכמו בכל מקום בו המדינה לא עושה, יימצא מי שיעתור על כך לבג"ץ. בנובמבר 2010 עתרו שלום עכשיו יחד עם הסוחרים הערבים בדרישה לפנות את היהודים מהנכס. המדינה בתשובתה הזכירה את החלטת וועדה העררים למסור את הנכס ליישוב היהודי בחברון, אך בהמשך לכרסום המתמשך בסמכותה של וועדה זו נקבע כי החלטתה היא בגדר המלצה בלבד. המצב כעת שבית המשפט ממתין לתשובתה המעודכנת של המדינה שתינתן בזמן הקרוב.

תסבוכת בירוקרטית

אם לאכלס נכס יהודי זה דבר קשה, הרי שלרשום על שמך נכס שנרכש זה מכבר מערבי זו סאגה אחרת לחלוטין. נניח שמצאת נכס וגם סגרת עסקה עתירת מזומנים עם בעליו החוקיים והכל שריר וקיים, וגם מוקלט בוידאו בארבע שפות. בכדי שהנכס יירשם על שמך, יש צורך לעבור הליך בירוקרטי קטן, הכולל את המשפט המסורבל הבא "כל יהודי המעוניין לרשום קרקע על-שמו מחוייב לקבל היתר עיסקה (מרמ"א), רישיון עיסקה (מרמ"א) והיתר עיסוק (מרע"נ כלכלה)". מבולבלים? גם אנחנו. אז בואו נעשה קצת סדר.

בניגוד למקובל בשטחי ארץ ישראל הישנה והטובה, בה מעמדן של כל הקרקעות מוסדר והליך רכישה כולל רק העברת בעלות במשרדי הטאבו, בשטחי יהודה ושומרון שוררת מציאות שונה לחלוטין. למעלה מ-80 אחוז מהשטח איננו מוסדר, ובכדי להעביר שטח לבעלותו של אדם יהודי יש לעבור הליך מייגע של הסדרה שנועד לבדוק טוב טוב למי שייכת הקרקע והאם ניתן לשנות את מעמדה מ'לא מוסדר' ל'פרטי יהודי'.

הליך זה, המתרחש אחרי שהמוכר הפלסטיני קיבל תשובה טובה לשאלה 'איפה הכסף', עומד על שתי רגליים: האחת מדינית-פוליטית; והשנייה ביורוקרטית.

על הרגל המדינית-פוליטית ממונה ראש המנהל האזרחי, שהוא הריבון בשטח, והוא המעניק את היתר העסקה המיוחל שבלעדיו לא ניתן להגשים את הרישום. במקור, מטרתו של היתר זה הייתה למנוע עסקאות מקרקעין במקומות רגישים ביטחונית או מדינית. אלא שמאז הסכמי אוסלו, עסקאות מסוג זה נעשות רק בשטחי C שהן באחריות ישראלית מלאה, ולכאורה חפים מרגישויות מעין אלו. למרות זאת, סמכותו של ראש המנהל לאשר או למנוע עסקאות לא נפגעה, ועורכי דין שעוסקים בהליכים אלו חשים כי התנגדויותיו נעשות קטנוניות וטכניות יותר מתמיד.

על הרגל הביורוקרטית ממונה רשם המקרקעין ביו"ש, שמשימתו היא בירור ההתנגדויות השונות לרישום הקרקע על שמו של הקונה. הליך זה כולל פרסום דבר העסקה בשני עיתונים מקומיים בערבית, סיור שטח של רשם המקרקעין יחד עם מוכתר הכפר ומגישי התנגדויות לרישום, ולבסוף דיון משפטי הכולל את נציגי הקונה, נציגי המתנגדים וגם נציג מטעם המדינה שינסה להרוויח עוד כמה דונמים לסל של אדמות המדינה. על פסק הדין יכול להיות גם ערעור, כך שסך כל הסיפור עשוי לקחת כשלש שנים לפחות.

הסחבת נעשתה חמורה יותר לאחר שנקבע ב-2008 כי לא ניתן לפתוח בהליכי רישום בירוקראטיים טרם אישר זאת ראש המנהל בהיתר העסקה המיוחל שלו. בהתחשב בכך שהענקת היתר עסקה עשויה לקחת כשנה וחצי ההליך כולו נמשך על פני קרוב לחמש שנים תמימות.

"יש לזכור כי הרוב המכריע של בקשות הרישום התלויות ועומדות כיום במשרד המינהל האזרחי, מתייחסות לרכישות קרקע אשר בוצעו על ידי ישראלים לפני שנים רבות ובעיקר בין השנים 1973-1990", מסביר עורך הדין דורון ניר-צבי בנייר עמדה שהגיש לוועדת לוי לבחינת דיני המקרקעין ביו"ש. "לעניין זה חשיבות רבה, שכן חלק מהבעיות נובעות מכך שבשלוש השנים האחרונות התבצעו שינויים תחיקתיים בקשר לרכישה ורישום של מקרקעין על ידי ישראלים, המוחלים באופן רטרואקטיבי על רכישות קרקע אשר בוצעו לפני שנים רבות ואשר מטבע הדברים בוצעו בהסתמך על הדין שנהג באותה עת". לדבריו, "תחולה רטרואקטיבית שכזו יוצרת קשיים ובעיות שלא ניתן להתמודד עימן".

מלבד זאת, מצביע ניר צבי, העוסק מזה שנים ברישום מקרקעין ביו"ש, על פערים בין הדרישות המופנות לישראלים לבין אלו המופנות כלפי פלסטינים. "ערביי יו"ש אשר מבקשים לממש זכויות בקרקע לא מוסדרת אינם צריכים לבצע הליך רישום ראשון ודי להם בהצגת נסח מאלייה, תעודה ממס הרכוש הירדני", בעוד שישראלים נדרשים להליך ראיות מורכב הרבה יותר. לדבריו, גם כאשר בוחר פלסטיני לבצע רישום אצל רשם הקרקעות הוא פטור מהליך קבלת היתר העסקה מראש המנהל, דבר החוסך לו תסבוכת ביורוקרטית רבה.

שני חזקה

עד כאן ענייני נדל"ן. ועכשיו קצת חקלאות. אחת הדרכים הנפוצות לזכות ברישום מקרקעין ביו"ש היא באמצעות סעיף בחוק העות'מאני המכונה 'עיבוד וחזקה', לפיו "אם מישהו החזיק ועיבד קרקע במשך עשר שנים רצופות בלי התנגדות ובלי ערעור על זכויותיו – יש לו בה זכות חזקה של התיישנות... ונותנים לו שטר טאבו חינם", כדבריה של עו"ד פליאה אלבק שיצרה את התשתית המשפטית לרבים מיישובי יו"ש. לדברי אלבק "כמעט כל הקרקעות שהן בבעלות פרטית במדינת ישראל נרכשו מכוח סעיף זה". העובדה שעונש מוות מרחף מעל ראשו של פלסטיני שמוכר קרקעות ליהודים, הפכה את השימוש בסעיף זה לנפוץ עד מאוד: העסקה נחתמת ומתועדת היטב בוידאו, הכסף ניתן והמוכר מסכים שלא לערער או להפריע לרוכש במשך עשר השנים הנדרשות. בחלוף הזמן מגיע הרוכש למשרדי רשם המקרקעין וזוכה בטאבו הנכסף.

במשך עשרות בשנים השתמשו רוכשים יהודים בשיטת רישום זו והיא אף זכתה לביסוס באינספור פסקי דין והוראות משפטיות. אלא שבשנים האחרונות חל שינוי משמעותי: צירופם של שני אנשים לשירות המדינה גרם לכרסום גובר והולך באופן שבו מיישמים סעיף זה. עו"ד מלכיאל בלס, המשמש כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מגלגל בשנים האחרונות מהלך שמטרתו לבטל את רישומי הקרקע שנעשים על בסיס סעיף זה. בעתירה שהוא הגיש לבג"ץ בנושא טען בלס כי "בעת הנוכחית... תפיסת מקרקעין... נתפסת כמעשה אסור ובלתי מוסרי, וכבסיס לאנרכיה. באיו"ש קיימים סכסוכי קרקעות רבים. סכסוכים אלו גולשים באופן תדיר לעימותים אלימים, לפגיעה בסדר הציבורי ולעתים לפגיעה בחיי אדם". בשל כך דורש בלס לבטל את הרישום על בסיס זה לא רק מכאן ולהבא אלא גם למפרע. קבלה של דרישות מסוג זה תביא לפריחה בעסקיהם של עמותות השמאל ולפגיעה אנושה בחקלאים יהודים רבים.

במקביל, משרתת ציבור אחרת, רס"ן רונית לוין שעשתה מספר שנים תחת היועץ המשפטי ליהודה ושומרון בפרקליטות הצבאית, החלה בצמצום בפועל של תחולתו של הסעיף. בסדרה של צווים והוראות שהוציאה נקבעו תקדימים חדשים לפיהם די בכך שחקלאי שינה את סוג הגידול שהוא מגדל בקרקע בכדי לאפס את ספירת השנים שלו בקרקע ולערער על החזקה שבידיו, למרות שזו עשויה להמשך במקרים מסוימים עשרות רבות של שנים. בפסק דין תקדימי שניתן בבג"ץ ואשר הפך את החלטת ועדת העררים הצבאית לפני כחודשיים, נתקבלו עמדותיהם של בלס ולווין, ונקבע כי מעתה חזקה כשלעצמה לא תועיל לו לחקלאי, ובכדי לרשום את הקרקע על שמו הוא יידרש לראיות נוספות. כך שלא רק שהדרך לעשר השנים המיוחלות נעשתה קשה הרבה יותר, אלא שגם התועלת הצומחת מכך, בדמות רישום בעלות בטאבו, שוב אינה כמו שהייתה.

רונית לוין חתומה על חידוש משפטי נוסף, העונה לשם 'צו שימוש מפריע'. צו זה שהוצא לראשונה על ידי המנהל האזרחי כנגד תושבי 'בית המריבה' בחברון לפני כארבע שנים מאפשר למנהל האזרחי להודיע כי החזקתו של אדם מסוים בנכס איננה לגיטימית בשל בעיות שהיא עשויה לעורר מבחינה מדינית או ביטחונית, זאת ללא הזדקקות לקטנוניות כמו מסמכים וראיות אחרות. לדברי עורך דין בצלאל סמוטריץ' מתנועת רגבים מדובר בלא פחות משערורייה. "בעוד שבמדינת ישראל סכסוכי קרקעות בין שכנים מתבררים בפני בתי המשפט כאשר האחד תובע את רעהו, הרי שבאיו"ש החליטו היועצים המשפטיים שגם אם הפרט אינו תובע את זכויותיו, הם יהיו אלה שיתבעו את זכויותיו. מצב זה אבסורדי ביותר היות וגם בהיעדר תלונה פלשתינאית מתערב ראש המנהל האזרחי בעניין". לפי סמוטריץ', מאז הספיקו הרשויות להשתמש בצו זה בכעשרים מקרים נוספים, דבר המערער על הקוהרנטיות והסדר של המשטר המתהדר בנוצות 'שלטון החוק' ביו"ש.

השילוב של החידושים הללו יוצר מעין תנועת מלקחיים המאיימת כמעט על כל חקלאי ביו"ש: שינוי קל בהרגלי הגידול והעיבוד בקרקע עלול לשמוט את הבסיס המשפטי לאחיזתו במקום, לפי התקדימים החדשים של 'עיבוד וחזקה'; או אז מגיע המנהל האזרחי כשבאמתחתו צווי שימוש מפריע, ומסלק את החקלאי מאדמתו.

כאמור, על המדוכה יושבת כעת ועדת ממשלתית בראשות השופט בדימוס אדמונד לוי. אם יצליחו לוי וחבריו להכניס קצת היגיון בשיגעון, ואולי גם קורטוב של קוהרנטיות יהיה זה לטובת כולם.

ועדה מעורערת

במסגרת המערכת המשפטית הנוהגת ביו"ש פועלת וועדת עררים המתפקדת כמעין בית משפט מחוזי אליו ניתן להפנות ערעורים על החלטות המנהל האזרחי בתחומים שונים. ועדה זו, המאוישת ברובה משופטים ומשפטנים במילואים המכירים היטב את הדין הנוהג ביו"ש ואת המציאות בשטח, נוטה פעמים רבות לטובתם של המערערים ונגד החלטותיו של המנהל. כאשר מדובר בחידושים משפטיים מהסוג שנסקרו בכתבה, התופעה בולטת אף יותר.

הדבר ככל הנראה לא מצא חן בעיני מישהו שם למעלה במשרדי המנהל, והוא בחר לנצל את העובדה שמבחינה פורמאלית החלטות וועדת העררים נחשבות כהמלצות בלבד בכדי להחליט לדחות החלטות אלו מכל וכל. מדיניות חדשה זו יוצרת עיוות משפטי מהסוג שכבר לא אמור להפתיע אותנו: מצד אחד קובע החוק כי ניתן לערער על החלטות המנהל האזרחי בפני וועדת העררים הצבאית; ומצד שני, כאשר החלטות הועדה אינן נושאות חן בעיני גורמים במנהל הוא מחליט פשוט שלא לאמצן. שינוי זה במעמדה של ועדת העררים רק מוסיף מורכבויות להתנהלות משפטית המורכבת בלאו הכי. באמתחתו של עו"ד ניר-צבי למשל, הצטברו כ-11 פסקי דין של ועדת העררים שאינם מקוימים בפועל על ידי המנהל.